Regionální politika [ Evropská unie ]
Regionální a strukturální politika
Evropská unie jako společenství 15 zemí (v současné době) je územím s velkou mírou ekonomické rozdílnosti mezi jednotlivými členskými zeměmi i mezi jednotlivými regiony v těchto členských zemích. Rozdíly mezi jednotlivými regiony vycházejí především z rozdílů kulturních, jazykových, historických atd. Všechny se v dnešní době odrážejí v různé úrovni příjmů obyvatelstva, jinými slovy - ne všechny regiony nabízejí svým obyvatelům stejnou příležitost pro jejich seberealizaci - 10 nejbohatších regionů EU je 3x bohatší a investuje 3x více do svého hospodářského rozvoje než 10 regionů nejchudších.
Význam regionální a strukturální politiky Evropské unie přes veškeré dosažené úspěchy dlouhodobě narůstal. Problém heterogennosti Evropské unie (dříve ES) nabíral vždy na významu při jednotlivých rozšiřovacích kolech (1973, 1981, 1986) a při vytváření nových - vyšších integračních forem (vnitřní trh, Hospodářská a měnová unie).
Na konci 80. let provedla ES významnou reformu směřující k postupnému snižování ekonomických rozdílů mezi jednotlivými částmi ES. Od roku 1988 rapidně vzrostly finanční prostředky, které skrze strukturální fondy směřují do jednotlivých členských zemí a regionů s cílem snižovat jejich vzájemné rozdíly. Objem finančních prostředků se stanovuje vždy na určité období (1989-1993, 1994-1999, 2000-2006). Klíčovým strukturálním fondem z hlediska objemu distribuovaných prostředků je Evropský regionální rozvojový fond (ERDF).
V okamžiku, kdy bylo Maastrichtskou smlouvou potvrzeno vytvoření Hospodářské a měnové unie (HMU), bylo rovněž rozhodnuto, že bude vytvořen fond, který napomůže vyrovnávat regionální rozdíly, jež jsou z hlediska hladkého fungování HMU nebezpečné. Tak vznikl Fond soudržnosti (Kohezní fond), z něhož se poskytuje finanční pomoc nejméně rozvinutým zemím Evropské unie podle HDP na obyvatele.
Strukturální fondy
1. Úvod
Úvodem je nutno konstatovat, že strukturální fondy, které jsou využívány jako nástroj na vyrovnání regionálních rozdílů, budou České republice k dispozici až po jejím vstupu do Evropské unie.
Důvodem, proč tento nástroj regionální politiky nabývá na důležitosti, je zřejmý. Před zavedením samotných strukturálních fondů je třeba zavést systém pro jejich využívání, tj. vybudovat rozhodovací, monitorovací a kontrolní struktury.
2. Strukturální politika v Evropské unii
Strukturální politika tvoří druhý nejvýznamnější nástroj v měřítku finančních objemů, hned za agrární politikou. Činí cca 30 procentní podíl na celkovém rozpočtu Evropské unie.
Na počátku Evropského hospodářského společenství - EHS (dále jen Společenství) - byla regionální politika zaměřena pouze na kompenzaci negativních dopadů, které vznik Společenství doprovázely. Šlo jen o místní nerovnosti a vycházelo se z představy, že společný trh regionální rozdíly postupně vyrovná. Společenství mělo tehdy pouze krátkodobé zkušenosti a soustředilo se hlavně na makoroekonomickou oblast, která měla zaručovat stabilitu uvnitř Společenství.
V prvním období vysoké hospodářské dynamiky Evropská investiční banka poskytovala chudým regionům výhodné úvěry a zemědělství dostávalo významné dotace.
Rozšířením Společenství o Dánsko a Velkou Británii v roce 1973 hospodářská dynamika zvolnila tempo a začala se projevovat hlubší strukturální krize.
Počátkem roku 1974 proto Velká Británie navrhla koordinaci regionální politiky. Vznikl Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF), který je do dnešní doby základním nástrojem financování projektů pro vyrovnání regionálních rozdílů.
Po vstupu Španělska a Portugalska do Společenství v roce 1986 bylo nutné regionální politiku dále reformovat. Výsledkem bylo vytvoření střednědobých regionálních programů. Protože Španělsko a Portugalsko přijímaly významnou finanční pomoc, hledaly se cesty, jak tuto pomoc zefektivniti. Společenství proto přistoupilo ke koordinaci regionální, zemědělské a sociální politiky.
V návaznosti na koordinaci jednotlivých programů rozhodlo Společenství o integraci regionální agrární a částečně sociální politiky do strukturální politiky. V rámci programu strukturální politiky jsou stanoveny tzv. Cíle, jež jsou pravidelně hodnoceny jak z pohledu zájmu Společenství na daném směru rozvoje, tak z hlediska efektivnosti vynakládaných finančních prostředků.
Budoucnost regionální politiky v Evropské unii bude záviset na politicko hospodářské situaci v Evropě a také na počtu přijatých nových států do Evropské unie ve vztahu na celkový rozpočet.
Strukturální fondy
Finanční nástroje - strukturální fondy - se dělí na:
a) Evropský fond regionálního rozvoje ERDF založený v roce 1975.
b) Evropský sociální fond ESF založený v roce 1960.
c) Evropský zemědělský podpůrný a garanční fond EAGGF založený v roce 1962.
d) Finanční nástroj na podporu rybolovu FIFG, který vstoupil v platnost v roce 1962.
Pro orientaci o výši prostředků vkládaných do regionální a strukturální politiky je možné uvést, že EU dotovalo v letech 1994-1999 tuto oblast částkou 141,5 mld. euro, což je cca 35 % rozpočtu EU pro uvedené období.
V rámci schválení Agendy 2000 byla pro předstrukturální a předvstupní fondy pro kandidátské státy určena částka 45 mld. euro ročně.
3. Stanovení územních jednotek pro strukturální politiku
Pro vzájemná porovnání územních celků se v Evropské unii používá termín Nomenklaturní jednotka teritoriální statistiky, tzv. NUTS.
Uvedené dělení vzniklo na základě požadavku statistického zpracování dat z regionů a současně pro potřeby zařazení regionů pod jednotlivé Cíle. Mohou zahrnovat jednu nebo více územně správních jednotek v rámci státu. Při vymezení NUTS je nutno vedle existence územně správních úrovní vycházet z jejich komplementarity (doplňování). Pro potřeby EUROSTATU (Statistický úřad pro Evropskou unii se sídlem v Lucemburku), byly vytvořeny celky NUTS 1 - NUTS 5.
NUTS 1 - je územní jednotkou typu velkých oblastí daného státu a je obvykle tvořena několika celky NUTS 2. V rámci České republiky územní NUTS 1 tvoří celá republika.
NUTS 2 - jde o nižší jednotku, která obvykle odpovídá úrovni středního článku územně správního členění státu. Z hlediska počtu obyvatel se její velikost pohybuje mezi jedním až dvěma miliony lidí. V České republice bylo Usnesením vlády č. 707/98 rozhodnuto o vytvoření 8 územních jednotek NUTS 2, které jsou jednotkami rozhodnými pro čerpání podpory z Cíle 1 strukturálních fondů.
NUTS 3 - jednotka odpovídající úrovni nižšího územně správního celku, což v České republice představuje území nově vzniklých krajů. V menších státech Evropské unie má takový region 200 000 - 400 000 obyvatel.
NUTS 4 - tato úroveň je v České republice reprezentována územím okresů, tj. oblastmi, které jsou utvořeny pro účely řešení jistého druhu disparity (rozdílů) většinou bez ohledu na územní uspořádání.
NUTS 5 - odpovídá svou velikostí obci nebo obci s přenesenou působností státní správy.
4. Stanovení cílů strukturální politiky
Pro vyšší účinnost politiky strukturálních fondů bylo rozhodnuto o definování Cílů, jež vymezují oblasti podpory z uvedených zdrojů.
Pro plánovací období 2000 - 2006 byly navrženy:
Cíl 1 Pomoc zaostávajícím regionům.
Cíl 2 Ekonomická a sociální pomoc průmyslovým, městským, venkovským oblastem a oblastem závislým na rybolovu, které mají významné strukturální problémy.
Cíl 3 Zlepšení systému vzdělávání, školení a zaměstnanosti.
Evropský parlament při projednávání rozpočtu Evropské unie doporučil, aby pro účely definovanými pod Cílem 1 byly věnovány dvě třetiny rozpočtu určeného pro strukturální fondy. Pomoc podle Cíle 1 bude striktně podmíněna zásadami stanovenými Evropskou komisí. Bude poskytnuta regionům, které dosahují HDP minimálně o 25 % nižší než je průměr HDP Společenství, s výjimkou odlehlých, nebo řídce osídlených polárních oblastí.
Pro definování podpory v rámci Cíle 2 platí kritéria:
- podíl nezaměstnanosti nad průměrem Unie
- podíl nezaměstnaných v průmyslu vyšší než průměr Unie
- pokles zaměstnanosti v regionu
Jako doplňující kriteria jsou navrženy například: interregionální disparita, nízký HDP, zvyšování průměrného věku populace, přírodní handicapy a nízká úroveň kvality životního prostředí.
Navrhované změny vycházejí z výsledků analýzy geografické koncentrace pomoci v rámci Cílů 1 a 2, kterou zpracovala Evropská komise.
V plánovacím období 1993 -1999 byla kritéria vhodnosti pro Cíl 3 velmi obecná, takže vyhovovala téměř celému území Unie a nikoli pro regiony mimo Cíle 1 a 2, jak se původně předpokládalo.
5. Základní principy strukturální politiky
Systém určování výše pomoci vybraným regionům je založen na základě těchto principů:
a) Princip koncentrace
Finanční prostředky musí směřovat do předem určených Cílů co nejefektivněji tak, aby nebyly rozloženy na velké množství méně podstatných cílů.
Definice tohoto principu je uvedena v čl. 12 Nařízení Rady (ES), č. 2058/88 o úkolech strukturálních fondů, jejich působnosti a koordinaci jejich aktivit mezi nimi a Evropskou investiční bankou a ostatními stávajícími finančními nástroji a prostředky.
Princip koncentrace v ČR
V rámci koncentrace úsilí do regionálního rozvoje se pomoc ze strukturálních fondů soustřeďuje na identifikované Cíle. ČR žádá o zařazení celé republiky do Cíle 1, tj. do podpory investic do regionů definovaných jako zaostávající regiony, jejichž HDP na obyvatele v paritě kupní síly je za poslední 3 roky nižší než 75 % průměru HDP v EU.
Česká republika za období 1994 - 1996 dosahuje 59,5 %, 63,7 % a 66,6 % průměru HDP v EU.
Zákon o podpoře regionálního rozvoje (248/2000 Sb.) stanovuje následující základní typy podporovaných regionů:
- strukturálně postižené regiony
- hospodářsky slabé regiony
- venkovské regiony (k jejich vymezení slouží ukazetele charakterizující zejména vývoj počtu obyvatelstva, struktury jeho zaměstnanosti a podíl obyvatelstva ve venkovských oblastech)
- ostatní regiony, jejichž podporování státem je žádoucí z jiných důvodů (např. pohraniční regiony, bývalé vojenské újezdy, regiony postižené živelnými pohromami, regiony se silně narušeným či poškozeným životním prostředím, regiony s méně příznivými podmínkami pro rozvoj zemědělské výroby, regiony s vyšší průměrnou mírou nezaměstnanosti, než je průměrná úroveň v ČR).
Východiskem pro vymezení podporovaných regionů (zejména v úrovni okresů) je analytické zhodnocení situace v ČR jako celku včetně zkušeností zemí EU s obdobnou problematikou.
Na základě Strategie regionálního rozvoje, schválené jako Usnesení 682/2000 v červenci loňského roku vláda rozhodla o způsobu vymezení podporovaných území.
Dosavadní zkušenosti ukazují, že je velmi důležité stanovit takové ukazatele, které jsou snadno měřitelné a mají jednoznačnou vypovídací schopnost. Proto od roku 1995 do roku 1997 byly ukazatele redukovány pouze na míru nezaměstnanosti. Tak lze tyto údaje sledovat i v menších územních celcích, než jsou okresy, a tím postihnout mikroregionální rozdíly.
Pro vymezení strukturálně postižených regionů se používá souhrnný ukazatel nezaměstnanosti, podíl zaměstnanosti v průmyslu, vývoj podílu zaměstnanosti v průmyslu od roku 1990 a počet soukromých podnikatelů na 1000 obyvatel. V případě hospodářsky slabých regionů byly stanoveny následující ukazatele:
- souhrnný ukazetel nezaměstnanosti
- daňové příjmy na obyvatele
-průměrná mzda
- podíl zaměstnanosti v zemědělství, lesnictví a rybolovu a vývoj tohoto ukazetele od roku 1990
- hustota osídlení
Podíl obyvatel ČR ve strukturálně postižených regionech dosahuje v současné době 1,72 mil. obyvatel a v hospodářsky slabých regionech 0,86 mil. obyvatel.
b) Princip partnerství
Pod tímto pojmem se rozumí velmi těsná spolupráce orgánů státní správy, samosprávy, neziskových organizací a dalších orgánů a organizací při přípravě a realizaci jednotlivých programů. Spolupráce má probíhat jak plošně v regionu, tak vertikálně ve vztahu k orgánům a organizacím státní správy.
Veškeré programové dokumenty musí být projednány výbory, které jsou na základě uvedeného principu zřízeny na jednotlivých úrovních. Další orgány kontrolují využívání prostředků EU z hlediska přípravy, realizace, monitorování a hodnocení. Všechny musí mít skladbu členů založenou na principu partnerství.
c) Princip programování
Velmi důležitý plánovací nástroj. Programovací období v Evropské unii je sedmileté (1993-1999, 2000-2006). Bez programů schválených Evropskou komisí nejsou poskytovány žádné finanční prostředky, jak pro členské, tak pro kandidátské země.
Nejvyšším plánovacím dokumentem pro Českou republiku je Národní rozvojový plán (RDP). Někdy je v literatuře uváděn pod názvem Regionální rozvojový plán, V tomto smyslu ”region” znamená celou Českou republiku. Národní rozvojový plán obsahuje prioritní osy, priority a opatření, které Česká republika v oblasti spolupráce s EU preferuje, včetně finančního rámce.
Z Národního rozvojového plánu vycházejí Regionální operační programy, které podrobněji popisují problematiku regionálního rozvoje..
Na základě zpracovaného operačního programu, jsou vybírány projekty, které budou spolufinancovány z prostředků EU.
Národní rozvojový plán jako jeden z nejvýznamnějších dokumentů pro období 2000 - 2006 je rozveden v samostatné kapitole .
d) Princip adicionality (doplňkovosti)
Finanční prostředky poskytované Evropskou unií jsou určeny pro spolufinancování projektů vybraných na základě jejich schválení českými institucemi, nebo - v případě programu CBC Phare - Evropskou komisí.
Česká republika v rámci schvalovaného Národního rozvojového plánu předkládá své priority Evropské komisi a ta rozhodne, které z těchto priorit v rámci programů bude spolufinancovat.
Česká republika počítá s prostředky na předstrukturální fondy jako s doplňkovými zdroji státního rozpočtu. S výjimkou odůvodněných případů by nemělo po získání podpory z EU dojít k poklesu veřejných výdajů na podporované oblasti.
V České republice byl pro účely přesného sledování veřejných kapitálových výdajů vytvořen Informační systém financování reprodukce investičního majetku (ISFRIM) spravovaný Ministerstvem financí ČR. V rámci uvedeného systému je možné zjistit všechny nezbytné informace o investicích financovaných ze státního rozpočtu. Systém obsahuje databázi všech investičních výdajů a jejich financování.
e) Princip monitorování a vyhodnocování
Každé opatření, resp. program, musí být monitorován a pravidelně vyhodnocován.
Od roku 1994 probíhá v České republice pouze jeden významný investiční program - program přeshraniční spolupráce určený pro okresy sousedící se státní hranicí s členskými zeměmi EU, který se nazývá Phare Cross Border Cooperation (přeshraniční spolupráce). Program byl v roce 1999 rozšířen také na hranice s Polskem a Slovenskem. Za uplynulé období (1994-1999) Evropská unie poskytla České republice cca 170 mil. euro.
O výběru projektů rozhodují Řídící výbory. Byly zřízeny jak pro oblast velkých investičních celků, tak pro oblast Fondu malých projektů. Výbory kromě toho realizované projekty monitorují a vyhodnocují. Pro využívání předstrukturálních a strukturálních fondů se pro každý program zřizuje samostatný monitorovací výbor. Personálně jsou odděleny od Řídících výborů, tj. od rozhodovací složky.
Kromě struktur programu Phare CBC byly v České republice na národní úrovni zřízeny v roce 1998 Národní programový výbor pro ekonomickou a sociální kohezi a Monitorovací výbor pro oblast sociální a hospodářské koheze. V roce 1999 ministerstvo financí zřídilo Společný monitorovací výbor, jehož posláním je sledovat realizaci programů, vyhodnocovat užití prostředků a doporučovat jejich případné přerozdělení.
Na úrovni regionů NUTS 2 pak na základě Usnesení vlády 40/1999 vznikly Regionální řídící a monitorovací výbory jako prozatimní orgány budoucího systému řízení a monitorování programů předstrukturálních fondů a projektů v daném území. Jejich činnost byla ukončena 31. prosince 2001. Se vznikem krajů a na základě Zákona o podpoře regionálního rozvoje (248/2000) by na jejich místě měly vzniknout jednak Regionální rady jako řídící orgány, jednak Výbory regionálního rozvoje jako orgány monitorovací.
Zároveň vzniknou Sektorové řídící výbory, a to ze současných Přípravných výborů pro RDP, které si vytvořilo každé ministerstvo pro své sektorové programy, jež se podílejí na čerpání finančních prostředků z EU (ISPA). Oba druhy výborů jsou řízeny Národním programovým výborem, jež projednává veškeré materiály z oblasti hospodářské a sociální koheze před jejich předložením vládě.
6. Národní rozvojový plán (RDP)
Národní rozvojový plán je nezbytnou součástí procesu programování, bez kterého by nebyly do České republiky po jejím přidružení uvolněny finanční prostředky Evropské unie.
Vzhledem ke složitosti takto pojatého dokumentu na plánovací období let 2000 - 2006 bylo nezbytné zahájit práce na jeho přípravě již v roce 1999.
Zpracování Národního rozvojového plánu je dáno Nařízením Rady EC č. 1260/1999 a je nedílnou součástí přípravy kandidátských zemí na využívání strukturálních fondů. RDP vychází z Hospodářské strategie vstupu do EU, Národního programu pro přijetí acquis communautaire, Společného hodnocení hospodářské politiky Vládou ČR a Evropskou komisí a Regionální a odvětvové analýzy České republiky.
Národní rozvojový plán je složen ze tří hlavních částí:
I. Makroekonomická a regionální analýza, syntéza a strategie
II. Strategický cíl, priority a návrhy operačních programů
III. Implementační systém a finanční rámec
RDP je doplněn následujícími přílohami:
a) 8 regionálními konzultačními dokumenty
b) 6 sektorovými konzultačními dokumenty
c) popisem postupu prací
d) seznamem ukazatelů pro potřeby monitorování a hodnocení
e) hodnocení sociálně ekonomických dopadů RDP
f) popis administrativního a implementačního systému
g) hodnocením vlivu na životní prostředí
Obsah dokumentu
I. První část s názvem Makroekonomická a regionální analýza, syntéza a strategie obsahuje části porovnávající hospodářský vývoj za období 1990-1998 z hlediska inflace, zahraničního obchodu, trhu práce, výroby a poptávky. Zároveň komentuje hlavní problémy regionálního rozvoje v České republice včetně očekávaných tendencí.
II. Druhá část pojednává o návrzích priorit a vychází přitom ze zpracovaných konzultačních dokumentů (sektorových i regionálních). Předkládá jejich syntézu do konečné podoby. Ta byla stanovena ve formě 6 prioritních os:
1. osa Posílení konkurenceschopnosti průmyslu a podnikatelských služeb.
2. osa Rozvoj základní infrastruktury.
3. osa Rozvoj lidských zdrojů.
4. osa Ochrana a zkvalitňování životního prostředí.
5. osa Rozvoj venkova a multiplikačního zemědělství.
6. osa Rozvoj cestovního ruchu a lázeňství
Protože některé regionální priority nelze zahrnout do předchozích pěti os, byla doplněna 6. osa - Specifické priority regionu NUTS 2.
Každá prioritní osa obsahuje další priority a ty jsou potom rozpracovány do dílčích priorit - opatření.
Priority stanovené v rámci prioritních os 1 - 6 byly prověřeny z hlediska jejich vzájemného působení. Jde o to, aby některé priority nepůsobily protichůdně, aby příznivý vývoj jedné priority nezhoršoval situaci v prioritě jiné. Analýzou bylo zjištěno, že tomu tak není.
III. Další důležitou součástí RDP je popis implementace programů, jejich hodnocení a monitorování a vazba na informovanost a publicitu. Finanční rámec, jež je též součástí třetího dílu RDP, analyzuje absorpční kapacitu České republiky ve vztahu na prostředky poskytované Evropskou unií. Výsledkem je částka, která musí být v rozpočtu České republiky alokována pro financování projektů v rámci jednotlivých programů, na kterých se podílí Evropská unie.
7. Kohezní fond a iniciativy společenství
V souvislosti se strukturálními fondy je nutné se zmínit ještě o třech nástrojích, jež volně navazují na systém strukturální politiky. Jedná se o Fond soudržnosti - Kohezní fond, program SAPARD a Iniciativy Společenství.
Fond soudržnosti je založen Nařízením Rady Společenství č.1164/94 z 16.5. 1994 a jeho hlavním posláním je zlepšení standardu infrastruktury v sektorech dopravy a životního prostředí . Pro kandidátské země byl uvedený nástroj modifikován do své předvstupní podoby a je nazýván zkratkou ISPA (Instrument for Structural Policies Pre-Accesion). Je určen pro financování významných investic v oblasti dopravy a životního prostředí.
Podpora EU v rámci finančního nástroje ISPA může mít několik forem. Od nevratné finanční podpory přes finanční garance až po participace na rizikovém kapitálu.Výše příspěvku ze strany EU může dosáhnout až 75 % veřejných nebo ekvivalentních nákladů.
Program SAPARD, jako speciální předvstupní program zaměřený na rozvoj zemědělství a venkovských oblastí, byl ustanoven Nařízením Rady Společenství č.1267/ 1999 pro všechny kandidátské země do doby jejich přijetí do EU. Cílem programu je pomoc při dosahování trvale udržitelného rozvoje zemědělství a venkovských oblastí a podpora při zavádění acquis communautaire pro oblast společné zemědělské politiky.
Iniciativy Společenství jsou přijímány na základě jednání Evropského parlamentu a jejich aktivity jsou zaměřeny zejména na :
- přeshraniční, interregionální a mezinárodní spolupráci ( INTERREG III.)
- rozvoj venkova ( LEADER III.)
- spolupráci na nových principech sociální soudržnosti a rovnosti pracovních příležitostí (EQUAL)
- na podporu udržitelného rozvoje měst a městských aglomerací zasažených krizí (URBAN)
Evropský parlament podtrhuje princip partnerství a klade důraz na roli místních regionálních orgánů a sociálního partnerství s nevládními organizacemi.
V dalších letech Evropská komise nepředpokládá významné rozšiřování Iniciativ Společenství.
Evropská unie jako společenství 15 zemí (v současné době) je územím s velkou mírou ekonomické rozdílnosti mezi jednotlivými členskými zeměmi i mezi jednotlivými regiony v těchto členských zemích. Rozdíly mezi jednotlivými regiony vycházejí především z rozdílů kulturních, jazykových, historických atd. Všechny se v dnešní době odrážejí v různé úrovni příjmů obyvatelstva, jinými slovy - ne všechny regiony nabízejí svým obyvatelům stejnou příležitost pro jejich seberealizaci - 10 nejbohatších regionů EU je 3x bohatší a investuje 3x více do svého hospodářského rozvoje než 10 regionů nejchudších.
Význam regionální a strukturální politiky Evropské unie přes veškeré dosažené úspěchy dlouhodobě narůstal. Problém heterogennosti Evropské unie (dříve ES) nabíral vždy na významu při jednotlivých rozšiřovacích kolech (1973, 1981, 1986) a při vytváření nových - vyšších integračních forem (vnitřní trh, Hospodářská a měnová unie).
Na konci 80. let provedla ES významnou reformu směřující k postupnému snižování ekonomických rozdílů mezi jednotlivými částmi ES. Od roku 1988 rapidně vzrostly finanční prostředky, které skrze strukturální fondy směřují do jednotlivých členských zemí a regionů s cílem snižovat jejich vzájemné rozdíly. Objem finančních prostředků se stanovuje vždy na určité období (1989-1993, 1994-1999, 2000-2006). Klíčovým strukturálním fondem z hlediska objemu distribuovaných prostředků je Evropský regionální rozvojový fond (ERDF).
V okamžiku, kdy bylo Maastrichtskou smlouvou potvrzeno vytvoření Hospodářské a měnové unie (HMU), bylo rovněž rozhodnuto, že bude vytvořen fond, který napomůže vyrovnávat regionální rozdíly, jež jsou z hlediska hladkého fungování HMU nebezpečné. Tak vznikl Fond soudržnosti (Kohezní fond), z něhož se poskytuje finanční pomoc nejméně rozvinutým zemím Evropské unie podle HDP na obyvatele.
Strukturální fondy
1. Úvod
Úvodem je nutno konstatovat, že strukturální fondy, které jsou využívány jako nástroj na vyrovnání regionálních rozdílů, budou České republice k dispozici až po jejím vstupu do Evropské unie.
Důvodem, proč tento nástroj regionální politiky nabývá na důležitosti, je zřejmý. Před zavedením samotných strukturálních fondů je třeba zavést systém pro jejich využívání, tj. vybudovat rozhodovací, monitorovací a kontrolní struktury.
2. Strukturální politika v Evropské unii
Strukturální politika tvoří druhý nejvýznamnější nástroj v měřítku finančních objemů, hned za agrární politikou. Činí cca 30 procentní podíl na celkovém rozpočtu Evropské unie.
Na počátku Evropského hospodářského společenství - EHS (dále jen Společenství) - byla regionální politika zaměřena pouze na kompenzaci negativních dopadů, které vznik Společenství doprovázely. Šlo jen o místní nerovnosti a vycházelo se z představy, že společný trh regionální rozdíly postupně vyrovná. Společenství mělo tehdy pouze krátkodobé zkušenosti a soustředilo se hlavně na makoroekonomickou oblast, která měla zaručovat stabilitu uvnitř Společenství.
V prvním období vysoké hospodářské dynamiky Evropská investiční banka poskytovala chudým regionům výhodné úvěry a zemědělství dostávalo významné dotace.
Rozšířením Společenství o Dánsko a Velkou Británii v roce 1973 hospodářská dynamika zvolnila tempo a začala se projevovat hlubší strukturální krize.
Počátkem roku 1974 proto Velká Británie navrhla koordinaci regionální politiky. Vznikl Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF), který je do dnešní doby základním nástrojem financování projektů pro vyrovnání regionálních rozdílů.
Po vstupu Španělska a Portugalska do Společenství v roce 1986 bylo nutné regionální politiku dále reformovat. Výsledkem bylo vytvoření střednědobých regionálních programů. Protože Španělsko a Portugalsko přijímaly významnou finanční pomoc, hledaly se cesty, jak tuto pomoc zefektivniti. Společenství proto přistoupilo ke koordinaci regionální, zemědělské a sociální politiky.
V návaznosti na koordinaci jednotlivých programů rozhodlo Společenství o integraci regionální agrární a částečně sociální politiky do strukturální politiky. V rámci programu strukturální politiky jsou stanoveny tzv. Cíle, jež jsou pravidelně hodnoceny jak z pohledu zájmu Společenství na daném směru rozvoje, tak z hlediska efektivnosti vynakládaných finančních prostředků.
Budoucnost regionální politiky v Evropské unii bude záviset na politicko hospodářské situaci v Evropě a také na počtu přijatých nových států do Evropské unie ve vztahu na celkový rozpočet.
Strukturální fondy
Finanční nástroje - strukturální fondy - se dělí na:
a) Evropský fond regionálního rozvoje ERDF založený v roce 1975.
b) Evropský sociální fond ESF založený v roce 1960.
c) Evropský zemědělský podpůrný a garanční fond EAGGF založený v roce 1962.
d) Finanční nástroj na podporu rybolovu FIFG, který vstoupil v platnost v roce 1962.
Pro orientaci o výši prostředků vkládaných do regionální a strukturální politiky je možné uvést, že EU dotovalo v letech 1994-1999 tuto oblast částkou 141,5 mld. euro, což je cca 35 % rozpočtu EU pro uvedené období.
V rámci schválení Agendy 2000 byla pro předstrukturální a předvstupní fondy pro kandidátské státy určena částka 45 mld. euro ročně.
3. Stanovení územních jednotek pro strukturální politiku
Pro vzájemná porovnání územních celků se v Evropské unii používá termín Nomenklaturní jednotka teritoriální statistiky, tzv. NUTS.
Uvedené dělení vzniklo na základě požadavku statistického zpracování dat z regionů a současně pro potřeby zařazení regionů pod jednotlivé Cíle. Mohou zahrnovat jednu nebo více územně správních jednotek v rámci státu. Při vymezení NUTS je nutno vedle existence územně správních úrovní vycházet z jejich komplementarity (doplňování). Pro potřeby EUROSTATU (Statistický úřad pro Evropskou unii se sídlem v Lucemburku), byly vytvořeny celky NUTS 1 - NUTS 5.
NUTS 1 - je územní jednotkou typu velkých oblastí daného státu a je obvykle tvořena několika celky NUTS 2. V rámci České republiky územní NUTS 1 tvoří celá republika.
NUTS 2 - jde o nižší jednotku, která obvykle odpovídá úrovni středního článku územně správního členění státu. Z hlediska počtu obyvatel se její velikost pohybuje mezi jedním až dvěma miliony lidí. V České republice bylo Usnesením vlády č. 707/98 rozhodnuto o vytvoření 8 územních jednotek NUTS 2, které jsou jednotkami rozhodnými pro čerpání podpory z Cíle 1 strukturálních fondů.
NUTS 3 - jednotka odpovídající úrovni nižšího územně správního celku, což v České republice představuje území nově vzniklých krajů. V menších státech Evropské unie má takový region 200 000 - 400 000 obyvatel.
NUTS 4 - tato úroveň je v České republice reprezentována územím okresů, tj. oblastmi, které jsou utvořeny pro účely řešení jistého druhu disparity (rozdílů) většinou bez ohledu na územní uspořádání.
NUTS 5 - odpovídá svou velikostí obci nebo obci s přenesenou působností státní správy.
4. Stanovení cílů strukturální politiky
Pro vyšší účinnost politiky strukturálních fondů bylo rozhodnuto o definování Cílů, jež vymezují oblasti podpory z uvedených zdrojů.
Pro plánovací období 2000 - 2006 byly navrženy:
Cíl 1 Pomoc zaostávajícím regionům.
Cíl 2 Ekonomická a sociální pomoc průmyslovým, městským, venkovským oblastem a oblastem závislým na rybolovu, které mají významné strukturální problémy.
Cíl 3 Zlepšení systému vzdělávání, školení a zaměstnanosti.
Evropský parlament při projednávání rozpočtu Evropské unie doporučil, aby pro účely definovanými pod Cílem 1 byly věnovány dvě třetiny rozpočtu určeného pro strukturální fondy. Pomoc podle Cíle 1 bude striktně podmíněna zásadami stanovenými Evropskou komisí. Bude poskytnuta regionům, které dosahují HDP minimálně o 25 % nižší než je průměr HDP Společenství, s výjimkou odlehlých, nebo řídce osídlených polárních oblastí.
Pro definování podpory v rámci Cíle 2 platí kritéria:
- podíl nezaměstnanosti nad průměrem Unie
- podíl nezaměstnaných v průmyslu vyšší než průměr Unie
- pokles zaměstnanosti v regionu
Jako doplňující kriteria jsou navrženy například: interregionální disparita, nízký HDP, zvyšování průměrného věku populace, přírodní handicapy a nízká úroveň kvality životního prostředí.
Navrhované změny vycházejí z výsledků analýzy geografické koncentrace pomoci v rámci Cílů 1 a 2, kterou zpracovala Evropská komise.
V plánovacím období 1993 -1999 byla kritéria vhodnosti pro Cíl 3 velmi obecná, takže vyhovovala téměř celému území Unie a nikoli pro regiony mimo Cíle 1 a 2, jak se původně předpokládalo.
5. Základní principy strukturální politiky
Systém určování výše pomoci vybraným regionům je založen na základě těchto principů:
a) Princip koncentrace
Finanční prostředky musí směřovat do předem určených Cílů co nejefektivněji tak, aby nebyly rozloženy na velké množství méně podstatných cílů.
Definice tohoto principu je uvedena v čl. 12 Nařízení Rady (ES), č. 2058/88 o úkolech strukturálních fondů, jejich působnosti a koordinaci jejich aktivit mezi nimi a Evropskou investiční bankou a ostatními stávajícími finančními nástroji a prostředky.
Princip koncentrace v ČR
V rámci koncentrace úsilí do regionálního rozvoje se pomoc ze strukturálních fondů soustřeďuje na identifikované Cíle. ČR žádá o zařazení celé republiky do Cíle 1, tj. do podpory investic do regionů definovaných jako zaostávající regiony, jejichž HDP na obyvatele v paritě kupní síly je za poslední 3 roky nižší než 75 % průměru HDP v EU.
Česká republika za období 1994 - 1996 dosahuje 59,5 %, 63,7 % a 66,6 % průměru HDP v EU.
Zákon o podpoře regionálního rozvoje (248/2000 Sb.) stanovuje následující základní typy podporovaných regionů:
- strukturálně postižené regiony
- hospodářsky slabé regiony
- venkovské regiony (k jejich vymezení slouží ukazetele charakterizující zejména vývoj počtu obyvatelstva, struktury jeho zaměstnanosti a podíl obyvatelstva ve venkovských oblastech)
- ostatní regiony, jejichž podporování státem je žádoucí z jiných důvodů (např. pohraniční regiony, bývalé vojenské újezdy, regiony postižené živelnými pohromami, regiony se silně narušeným či poškozeným životním prostředím, regiony s méně příznivými podmínkami pro rozvoj zemědělské výroby, regiony s vyšší průměrnou mírou nezaměstnanosti, než je průměrná úroveň v ČR).
Východiskem pro vymezení podporovaných regionů (zejména v úrovni okresů) je analytické zhodnocení situace v ČR jako celku včetně zkušeností zemí EU s obdobnou problematikou.
Na základě Strategie regionálního rozvoje, schválené jako Usnesení 682/2000 v červenci loňského roku vláda rozhodla o způsobu vymezení podporovaných území.
Dosavadní zkušenosti ukazují, že je velmi důležité stanovit takové ukazatele, které jsou snadno měřitelné a mají jednoznačnou vypovídací schopnost. Proto od roku 1995 do roku 1997 byly ukazatele redukovány pouze na míru nezaměstnanosti. Tak lze tyto údaje sledovat i v menších územních celcích, než jsou okresy, a tím postihnout mikroregionální rozdíly.
Pro vymezení strukturálně postižených regionů se používá souhrnný ukazatel nezaměstnanosti, podíl zaměstnanosti v průmyslu, vývoj podílu zaměstnanosti v průmyslu od roku 1990 a počet soukromých podnikatelů na 1000 obyvatel. V případě hospodářsky slabých regionů byly stanoveny následující ukazatele:
- souhrnný ukazetel nezaměstnanosti
- daňové příjmy na obyvatele
-průměrná mzda
- podíl zaměstnanosti v zemědělství, lesnictví a rybolovu a vývoj tohoto ukazetele od roku 1990
- hustota osídlení
Podíl obyvatel ČR ve strukturálně postižených regionech dosahuje v současné době 1,72 mil. obyvatel a v hospodářsky slabých regionech 0,86 mil. obyvatel.
b) Princip partnerství
Pod tímto pojmem se rozumí velmi těsná spolupráce orgánů státní správy, samosprávy, neziskových organizací a dalších orgánů a organizací při přípravě a realizaci jednotlivých programů. Spolupráce má probíhat jak plošně v regionu, tak vertikálně ve vztahu k orgánům a organizacím státní správy.
Veškeré programové dokumenty musí být projednány výbory, které jsou na základě uvedeného principu zřízeny na jednotlivých úrovních. Další orgány kontrolují využívání prostředků EU z hlediska přípravy, realizace, monitorování a hodnocení. Všechny musí mít skladbu členů založenou na principu partnerství.
c) Princip programování
Velmi důležitý plánovací nástroj. Programovací období v Evropské unii je sedmileté (1993-1999, 2000-2006). Bez programů schválených Evropskou komisí nejsou poskytovány žádné finanční prostředky, jak pro členské, tak pro kandidátské země.
Nejvyšším plánovacím dokumentem pro Českou republiku je Národní rozvojový plán (RDP). Někdy je v literatuře uváděn pod názvem Regionální rozvojový plán, V tomto smyslu ”region” znamená celou Českou republiku. Národní rozvojový plán obsahuje prioritní osy, priority a opatření, které Česká republika v oblasti spolupráce s EU preferuje, včetně finančního rámce.
Z Národního rozvojového plánu vycházejí Regionální operační programy, které podrobněji popisují problematiku regionálního rozvoje..
Na základě zpracovaného operačního programu, jsou vybírány projekty, které budou spolufinancovány z prostředků EU.
Národní rozvojový plán jako jeden z nejvýznamnějších dokumentů pro období 2000 - 2006 je rozveden v samostatné kapitole .
d) Princip adicionality (doplňkovosti)
Finanční prostředky poskytované Evropskou unií jsou určeny pro spolufinancování projektů vybraných na základě jejich schválení českými institucemi, nebo - v případě programu CBC Phare - Evropskou komisí.
Česká republika v rámci schvalovaného Národního rozvojového plánu předkládá své priority Evropské komisi a ta rozhodne, které z těchto priorit v rámci programů bude spolufinancovat.
Česká republika počítá s prostředky na předstrukturální fondy jako s doplňkovými zdroji státního rozpočtu. S výjimkou odůvodněných případů by nemělo po získání podpory z EU dojít k poklesu veřejných výdajů na podporované oblasti.
V České republice byl pro účely přesného sledování veřejných kapitálových výdajů vytvořen Informační systém financování reprodukce investičního majetku (ISFRIM) spravovaný Ministerstvem financí ČR. V rámci uvedeného systému je možné zjistit všechny nezbytné informace o investicích financovaných ze státního rozpočtu. Systém obsahuje databázi všech investičních výdajů a jejich financování.
e) Princip monitorování a vyhodnocování
Každé opatření, resp. program, musí být monitorován a pravidelně vyhodnocován.
Od roku 1994 probíhá v České republice pouze jeden významný investiční program - program přeshraniční spolupráce určený pro okresy sousedící se státní hranicí s členskými zeměmi EU, který se nazývá Phare Cross Border Cooperation (přeshraniční spolupráce). Program byl v roce 1999 rozšířen také na hranice s Polskem a Slovenskem. Za uplynulé období (1994-1999) Evropská unie poskytla České republice cca 170 mil. euro.
O výběru projektů rozhodují Řídící výbory. Byly zřízeny jak pro oblast velkých investičních celků, tak pro oblast Fondu malých projektů. Výbory kromě toho realizované projekty monitorují a vyhodnocují. Pro využívání předstrukturálních a strukturálních fondů se pro každý program zřizuje samostatný monitorovací výbor. Personálně jsou odděleny od Řídících výborů, tj. od rozhodovací složky.
Kromě struktur programu Phare CBC byly v České republice na národní úrovni zřízeny v roce 1998 Národní programový výbor pro ekonomickou a sociální kohezi a Monitorovací výbor pro oblast sociální a hospodářské koheze. V roce 1999 ministerstvo financí zřídilo Společný monitorovací výbor, jehož posláním je sledovat realizaci programů, vyhodnocovat užití prostředků a doporučovat jejich případné přerozdělení.
Na úrovni regionů NUTS 2 pak na základě Usnesení vlády 40/1999 vznikly Regionální řídící a monitorovací výbory jako prozatimní orgány budoucího systému řízení a monitorování programů předstrukturálních fondů a projektů v daném území. Jejich činnost byla ukončena 31. prosince 2001. Se vznikem krajů a na základě Zákona o podpoře regionálního rozvoje (248/2000) by na jejich místě měly vzniknout jednak Regionální rady jako řídící orgány, jednak Výbory regionálního rozvoje jako orgány monitorovací.
Zároveň vzniknou Sektorové řídící výbory, a to ze současných Přípravných výborů pro RDP, které si vytvořilo každé ministerstvo pro své sektorové programy, jež se podílejí na čerpání finančních prostředků z EU (ISPA). Oba druhy výborů jsou řízeny Národním programovým výborem, jež projednává veškeré materiály z oblasti hospodářské a sociální koheze před jejich předložením vládě.
6. Národní rozvojový plán (RDP)
Národní rozvojový plán je nezbytnou součástí procesu programování, bez kterého by nebyly do České republiky po jejím přidružení uvolněny finanční prostředky Evropské unie.
Vzhledem ke složitosti takto pojatého dokumentu na plánovací období let 2000 - 2006 bylo nezbytné zahájit práce na jeho přípravě již v roce 1999.
Zpracování Národního rozvojového plánu je dáno Nařízením Rady EC č. 1260/1999 a je nedílnou součástí přípravy kandidátských zemí na využívání strukturálních fondů. RDP vychází z Hospodářské strategie vstupu do EU, Národního programu pro přijetí acquis communautaire, Společného hodnocení hospodářské politiky Vládou ČR a Evropskou komisí a Regionální a odvětvové analýzy České republiky.
Národní rozvojový plán je složen ze tří hlavních částí:
I. Makroekonomická a regionální analýza, syntéza a strategie
II. Strategický cíl, priority a návrhy operačních programů
III. Implementační systém a finanční rámec
RDP je doplněn následujícími přílohami:
a) 8 regionálními konzultačními dokumenty
b) 6 sektorovými konzultačními dokumenty
c) popisem postupu prací
d) seznamem ukazatelů pro potřeby monitorování a hodnocení
e) hodnocení sociálně ekonomických dopadů RDP
f) popis administrativního a implementačního systému
g) hodnocením vlivu na životní prostředí
Obsah dokumentu
I. První část s názvem Makroekonomická a regionální analýza, syntéza a strategie obsahuje části porovnávající hospodářský vývoj za období 1990-1998 z hlediska inflace, zahraničního obchodu, trhu práce, výroby a poptávky. Zároveň komentuje hlavní problémy regionálního rozvoje v České republice včetně očekávaných tendencí.
II. Druhá část pojednává o návrzích priorit a vychází přitom ze zpracovaných konzultačních dokumentů (sektorových i regionálních). Předkládá jejich syntézu do konečné podoby. Ta byla stanovena ve formě 6 prioritních os:
1. osa Posílení konkurenceschopnosti průmyslu a podnikatelských služeb.
2. osa Rozvoj základní infrastruktury.
3. osa Rozvoj lidských zdrojů.
4. osa Ochrana a zkvalitňování životního prostředí.
5. osa Rozvoj venkova a multiplikačního zemědělství.
6. osa Rozvoj cestovního ruchu a lázeňství
Protože některé regionální priority nelze zahrnout do předchozích pěti os, byla doplněna 6. osa - Specifické priority regionu NUTS 2.
Každá prioritní osa obsahuje další priority a ty jsou potom rozpracovány do dílčích priorit - opatření.
Priority stanovené v rámci prioritních os 1 - 6 byly prověřeny z hlediska jejich vzájemného působení. Jde o to, aby některé priority nepůsobily protichůdně, aby příznivý vývoj jedné priority nezhoršoval situaci v prioritě jiné. Analýzou bylo zjištěno, že tomu tak není.
III. Další důležitou součástí RDP je popis implementace programů, jejich hodnocení a monitorování a vazba na informovanost a publicitu. Finanční rámec, jež je též součástí třetího dílu RDP, analyzuje absorpční kapacitu České republiky ve vztahu na prostředky poskytované Evropskou unií. Výsledkem je částka, která musí být v rozpočtu České republiky alokována pro financování projektů v rámci jednotlivých programů, na kterých se podílí Evropská unie.
7. Kohezní fond a iniciativy společenství
V souvislosti se strukturálními fondy je nutné se zmínit ještě o třech nástrojích, jež volně navazují na systém strukturální politiky. Jedná se o Fond soudržnosti - Kohezní fond, program SAPARD a Iniciativy Společenství.
Fond soudržnosti je založen Nařízením Rady Společenství č.1164/94 z 16.5. 1994 a jeho hlavním posláním je zlepšení standardu infrastruktury v sektorech dopravy a životního prostředí . Pro kandidátské země byl uvedený nástroj modifikován do své předvstupní podoby a je nazýván zkratkou ISPA (Instrument for Structural Policies Pre-Accesion). Je určen pro financování významných investic v oblasti dopravy a životního prostředí.
Podpora EU v rámci finančního nástroje ISPA může mít několik forem. Od nevratné finanční podpory přes finanční garance až po participace na rizikovém kapitálu.Výše příspěvku ze strany EU může dosáhnout až 75 % veřejných nebo ekvivalentních nákladů.
Program SAPARD, jako speciální předvstupní program zaměřený na rozvoj zemědělství a venkovských oblastí, byl ustanoven Nařízením Rady Společenství č.1267/ 1999 pro všechny kandidátské země do doby jejich přijetí do EU. Cílem programu je pomoc při dosahování trvale udržitelného rozvoje zemědělství a venkovských oblastí a podpora při zavádění acquis communautaire pro oblast společné zemědělské politiky.
Iniciativy Společenství jsou přijímány na základě jednání Evropského parlamentu a jejich aktivity jsou zaměřeny zejména na :
- přeshraniční, interregionální a mezinárodní spolupráci ( INTERREG III.)
- rozvoj venkova ( LEADER III.)
- spolupráci na nových principech sociální soudržnosti a rovnosti pracovních příležitostí (EQUAL)
- na podporu udržitelného rozvoje měst a městských aglomerací zasažených krizí (URBAN)
Evropský parlament podtrhuje princip partnerství a klade důraz na roli místních regionálních orgánů a sociálního partnerství s nevládními organizacemi.
V dalších letech Evropská komise nepředpokládá významné rozšiřování Iniciativ Společenství.
DALŠÍ INFORMACE: http://www.euroskop.cz
Typ záznamu: Evropská unie
AKTUALIZACE: Jana Holáňová (Beskydy-Valašsko, regionální agentura CR) org. 2, 05.12.2002 v 16:21 hodin